Strefa czystego transportu w Warszawie. RPO ma wątpliwości: nieracjonalne zróżnicowanie właścicieli aut na benzynę i z silnikiem Diesla

• Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich co do strefy czystego transportu w Warszawie

Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich co do strefy czystego transportu w Warszawie

Rzecznik poddał analizie prawnej uchwałę Rady m. st. Warszawy z 7 grudnia 2023 r. w sprawie ustanowienia na terenie m. st. Warszawy strefy czystego transportu. Celem było zbadanie, czy jej przepisy są zgodne z ustawą o elektromobilności i paliwach alternatywnych i  czy nie naruszają konstytucyjnych standardów praw i wolności obywateli, w tym prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Diesle i benzynowe w warszawskiej STC

Wątpliwości Rzecznika wzbudziły postanowienia załącznika Nr 2, które określają katalog pojazdów dodatkowo wyłączonych od zakazu wjazdu do stołecznej strefy czystego transportu. Chodzi o wymogi, jakie muszą spełniać pojazdy z silnikami benzynowymi oraz z silnikami Diesla w zakresie norm spalania, aby nie podlegać zakazowi wjazdu do strefy. 

Z załącznika wynika, że pojazdy z silnikami benzynowymi mogą być wyposażone w silniki spełniające niższe unijne normy w zakresie emisji szkodliwych substancji w stosunku do pojazdów z silnikami Diesla. Np. od 1 lipca 2024 r. do 31 grudnia 2025 r. wyłączone od zakazu wjazdu do strefy zostały pojazdy samochodowe:

- z silnikami benzynowymi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t spełniające przynajmniej wymagania europejskiej normy emisji spalin Euro 2 lub wyprodukowane nie wcześniej niż w 1997 r.,

- z silnikami Diesla o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t spełniające przynajmniej wymagania europejskiej normy emisji spalin Euro 4 lub wyprodukowane nie wcześniej niż w 2005 r.

Natomiast od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2027 r. zakazowi wjazdu nie będą podlegać pojazdy samochodowe:

- z silnikami benzynowymi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t spełniające przynajmniej wymagania europejskiej normy emisji spalin Euro 3 lub wyprodukowane nie wcześniej niż w 2000 r.,
- z silnikami Diesla o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t spełniające przynajmniej wymagania europejskiej normy emisji spalin Euro 5 lub wyprodukowane nie wcześniej niż w 2009 r.

Pojazd z silnikiem benzynowym spełniający normę Euro 2 powinien na każdy przejechany kilometr emitować nie więcej niż 2,2 g tlenku węgla oraz 0,5 g tlenków azotu i węglowodorów. Natomiast przejechanie kilometra przez auto napędzane Dieslem, który spełnia normę Euro 4, ma gwarantować, że do atmosfery przedostanie się nie więcej niż 0,5 g tlenku węgla oraz 0,3 tlenków azotu i węglowodorów, a ponadto emisja cząstek stałych nie przekroczy 0,025 g. 

Z kolei emisja zanieczyszczeń z przejechania kilometra przez samochód z silnikiem benzynowym, który spełnia wymogi normy emisji spalin Euro 3, nie powinna przekraczać 2,3 g tlenku węgla, 0,2 g węglowodorów oraz 0,15 g tlenków azotu. Tymczasem spalanie paliwa w silniku Diesla, który spełnia normę Euro 5, zapewnia, że emisja zanieczyszczeń nie będzie większa niż 0,5 g tlenku węgla, 0,23 g tlenków azotu i węglowodorów oraz 0,005 g cząstek stałych.

Rzecznik zwrócił uwagę, że porównanie to prowadzi do wniosku o istotnych różnicach pomiędzy pojazdami z silnikami benzynowymi oraz z silnikami Diesla w zakresie wymogów dot. emisji zanieczyszczeń, które warunkują możliwość niepodlegania zakazowi wjazdu. 

Dotyczy to zwłaszcza emisji tlenku węgla - trującego gazu, niebezpiecznego szczególnie dla osób z chorobami układu sercowo-naczyniowego - która w przypadku silników benzynowych jest kilkukrotnie większa niż silników Diesla.

Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że skoncentrowano się głównie na zagrożeniach, jakie powoduje emisja tlenków azotu. Aczkolwiek mają one negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi, to jednak z uzasadnienia wynika, że nie są czynnikiem o największym wpływie na śmiertelność ludzi związaną z zanieczyszczeniem powietrza, którego źródłem są emisje z silników. Czynnikiem tym jest bowiem obecność w powietrzu cząstek stałych PM. 

O ile samochody napędzane silnikiem Diesla, który spełnia normę Euro 4, nie emitują więcej niż 0,025 g cząstek stałych PM, o tyle norma Euro 2 przypisana do pojazdów z silnikami benzynowymi nie określa maksymalnej dopuszczalnej emisji cząstek stałych PM. Jeżeli chodzi natomiast o dopuszczalną emisję tlenków azotu, to silniki Diesla spełniające normę Euro 3, emitują do atmosfery maksymalnie 0,5 g tych zanieczyszczeń, czyli tyle samo, co silniki benzynowe spełniające normę Euro 2. 

Jednak z zakazu wjazdu do strefy czystego transportu wyłączono pojazdy wyposażone w silnik wysokoprężny, który spełnia normę Euro 4 (maksymalna emisja tlenków azotu na poziomie 0,25 g).

Od 1 lipca 2024 r. do  31 grudnia 2024 r. z zakazu wjazdu do strefy wyłączono także pojazdy nie spełniające ustalonych w uchwale europejskich norm spalania, które stanowią własność albo są użytkowane na podstawie umów przez osoby zameldowane w stolicy, które tu rozliczały podatek PIT lub CIT.

Zróżnicowanie podatników

Czasowe uprawnienie do wjazdu do strefy przysługuje zatem wszystkim mieszkańcom Warszawy, które tu rozliczały podatek dochodowy. Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia powodów, dla których katalog kierowców z czasowym prawem wjazdu do strefy pojazdami niespełniającymi wymogów w zakresie europejskich norm spalania obejmuje mieszkańców Warszawy (a więc nie tylko mieszkańców strefy czystego transportu), którzy rozliczali tu podatek  i pomija tych mieszkańców stolicy, którzy nie rozliczają w niej podatku albo dopiero będą tu składać zeznanie podatkowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd o dopuszczalności zróżnicowania w akcie prawa miejscowego uprawnień mieszkańców w oparciu o kryterium rozliczania podatku w miejscu zamieszkania. Pogląd ten odnosi się jednak do przywileju wnoszenia opłaty abonamentowej oraz opłaty zryczałtowanej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. 

Zdaniem RPO, zróżnicowanie to ma racjonalne uzasadnienie. Podmioty, które rozliczają podatek dochodowy na rzecz miasta, partycypują w kosztach utrzymania i rozwoju dróg miejskich, w tym objętych strefą płatnego parkowania. Trudno natomiast - zdaniem Rzecznika - znaleźć współzależność pomiędzy rozliczaniem podatku dochodowego w Warszawie, a uprawnieniem do wjazdu autem niespełniającym norm emisji spalin do strefy czystego transportu, która z założenia jest obszarem dla pojazdów o zmniejszonej emisyjności zanieczyszczeń.

Dlatego RPO uznaje, że przepisy załącznika Nr 2 do uchwały w sprawie strefy czystego transportu różnicują uprawnienia właścicieli aut wyposażonych w silniki benzynowe oraz w silniki Diesla. Zdaniem Rzecznika wydaje się, że zróżnicowanie to nie ma racjonalnych podstaw. Rodzi też obawy, czy spełnia standardy konstytucyjne, które gwarantują obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Dyrektor Zespołu Zespół Prawa Administracyjnego i Gospodarczego BRPO Piotr Mierzejewski popprosił w piśmie z 27 lutego 2024 r. Biuro Zarządzania Ruchem Drogowym Urzędu m. st. Warszawy o ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń i wyjaśnienie przyczyn opisanego zróżnicowania.